ИЗ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
«РАЗВИТИЕ КУЛЬТУРЫ И ТУРИЗМА»

12.1. Подпрограмма «Наследие» государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма»
ПАСПОРТ

подпрограммы государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» (2013-2020 годы)

«Наследие»

1. Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

Подпрограмма «Наследие» направлена на решение задачи 1 «Сохранение культурного и исторического наследия народа, обеспечение доступа граждан к культурным ценностям и участию в культурной жизни, реализации творческого потенциала нации» Государственной программы.

Культурное наследие является духовным, культурным, экономическим и социальным капиталом невосполнимой ценности. Наследие питает современную науку, образование, искусство и является одним из главных оснований любой нации для самоуважения. Сохранение и воспроизводство культурного и исторического наследия является одним из факторов устойчивого социально-экономического развития России.

Наследие несет в себе культурные и цивилизационные коды нации. Утрата наследия неизбежно ведет к тому, что общество теряет опору и корни, без которых невозможно никакое развитие. Вне этой культурной среды нация теряет свой интеллектуальный и творческий потенциал.

Подпрограмма «Наследие» направлена на сохранение и популяризацию российского наследия, привлечение внимания общества к его изучению, повышение качества государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в этой области. Сфера реализации подпрограммы «Наследие» охватывает:

сохранение объектов культурного наследия;

развитие библиотечного дела;

развитие музейного дела;

развитие архивного дела.

1.1. Сохранение объектов культурного наследия

Недвижимые памятники истории и культуры составляют важную часть национального культурного достояния Российской Федерации. Они являются основным живым свидетельством развития цивилизации и подлинным отражением древних традиций. Их активная популяризация способствует взаимному пониманию, уважению и сближению народов, ведет к духовному объединению нации на основе единых исторических корней, пробуждает гордость за Родину.

На территории Российской Федерации в настоящее время на государственной охране находится более 144 тыс. памятников истории и культуры: памятники архитектуры (59 тыс.), памятники археологии (57 тыс.), памятники истории (24 тыс.) и памятники монументального искусства (около 4 тыс.). В их числе более 22 тыс. объектов имеют федеральное значение. В список объектов культурного наследия входят также более 3 тыс. ансамблей и более 2 тыс. достопримечательных мест.

Сохранение объектов культурного наследия включает направленные на обеспечение физической сохранности объектов культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объектов культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

Сохранение национальных культурных ценностей имеет приоритетное значение для Российской Федерации, так как свободный доступ к культурным ценностям и ознакомление с культурным наследием страны является важнейшим фактором формирования общественного сознания и целостной системы духовных ценностей, влияющих на все сферы государственной и общественной жизни, особенно подрастающего поколения.

В настоящее время в области сохранения объектов культурного наследия выделяются следующие основные проблемы:

1. Критическое состояние многих памятников.

По различным оценкам, состояние от 50 до 70% памятников, находящихся на государственной охране, характеризуется как неудовлетворительное, для большей их части необходимо принятие срочных мер по спасению от разрушения, повреждения и уничтожения. Объем реставрационной деятельности к настоящему времени составляет приблизительно 30% от уровня начала 1990-х годов. В то же время потребность в реставрационных работах постоянно повышается. Это связано, с одной стороны, с выявлением новых памятников, а, с другой стороны, с крайне недостаточным развитием реставрационной деятельности из-за невнимания к ней со стороны государства и общества.

2. Высокая степень амортизации значительного числа зданий, что приводит к возникновению реальной угрозы их утраты.

На территории Российской Федерации имеется большое число зданий (сооружений), находящихся под охраной государства как объекты культурного наследия. Во многих случаях эти здания имеют амортизационный износ, и требуют проведения значительного объема ремонтно-реставрационных работ. Данный износ выражается также в уменьшении потребительских свойств объекта недвижимости. При невыполнении работ по комплексной реставрации рассматриваемых зданий (памятников) возрастает угроза физического изменения отдельных архитектурных и конструктивных особенностей и элементов декора, предметов внутренней отделки, что в дальнейшем повлечет значительное подорожание ремонтно-реставрационных работ.

3. Несоответствие условий содержания и использования зданий, памятников современным санитарно-гигиеническим и эксплуатационным требованиям. В первую очередь, к таким объектам относятся памятники и выявленные объекты культурного наследия, используемые в настоящее время под государственный и муниципальный жилищный фонд.

4. Процессы естественного старения объектов культурного наследия в значительной степени ускоряются в результате неблагоприятных климатических условий (длительность залегания снега и льда, высокая влажность и загазованность атмосферы, стихийные бедствия – паводки, подтопления, оползни) и отсутствия должной защиты зданий-памятников и сооружений от погодных условий, техногенной нагрузки на грунты и конструкции и др.

5. Утрата своеобразия историко-архитектурного облика в связи с интенсивным хозяйственным освоением исторических территорий.

Российская и мировая практика свидетельствуют о том, что установление зон охраны объектов культурного наследия, требований к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон является одним из основных инструментов обеспечения сохранности объектов культурного наследия в их исторической градостроительной и природной среде.

6. Остается нерешенной проблема регистрации объектов культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Большое количество памятников истории и культуры на сегодняшний день не внесено в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, не известно их состояние, характер и масштабы проблем.

7. Утрачены многие позиции в кадровой политике и подготовке квалифицированного персонала реставрационной отрасли.

Многолетние проблемы, связанные с подготовкой квалифицированного персонала реставрационной отрасли, привели к острому дефициту не только мастеров высших категорий, но и работников для выполнения работ среднего уровня сложности.

8. Отсутствие в необходимом объеме финансовых средств на содержание объектов культурного наследия и разработку правоустанавливающих документов для осуществления их государственной охраны.

Сохранение объектов культурного наследия требует значительных инвестиций, объем которых зачастую превышает стоимость нового строительства. Средства, выделяемые на работы по сохранению объектов культурного наследия страны, не позволяют предотвратить ухудшение состояния большей части объектов культурного наследия и поддерживать их в надлежащем эксплуатационном состоянии.

В свою очередь, отсутствие правоустанавливающих документов на объекты культурного наследия препятствует государственным органам охраны осуществлять полноценные контрольно-надзорные мероприятия, направленные на выявление, пресечение, предупреждение и профилактику случаев нарушений законодательства Российской Федерации об охране объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия.

9. Значительное сокращение количества парков культуры и отдыха.

В Российской Федерации за десять лет общее количество парков культуры и отдыха сократилось на 32,5% (с 545 парков в 2001 году до 368 парков в 2011 году). При этом площади, отведенные под рекреационные зоны, были сокращены на 43,6%. В 2001 году общая площадь территорий 545 парков составляла 13 888 га, в 2011 году общая площадь 368 парков составляла уже 7 832 га, или 56,4% от показателей 2001 года.

Еще большие масштабы сокращений затронули парковую сферу услуг. В 2001 году численность посетителей платных мероприятий (в том числе детей) составила 6,78 млн. человек. В 2011 году численность таких посетителей составила 2,94 млн. человек, сокращение составило 56,6%.

1.2. Развитие библиотечного дела

Значительную часть общенационального культурного наследия России составляют фонды библиотек, которые являются ценнейшим информационным ресурсом страны, включают большое количество книжных памятников мирового и общероссийского значения, и, кроме научной, культурно-исторической и информационной, имеют огромную материальную ценность.

Основная задача библиотек – предоставление накопленных ресурсов в пользование обществу – как настоящему, так и будущим поколениям.

Степень доступности библиотечного документа во многом определяется степенью его сохранности. Причем в обеспечении сохранности нуждаются не только старые документы, в том числе книжные памятники, но и новейшие, например, на электронных носителях.

Библиотеки России выполняют важнейшие социальные и коммуникативные функции, являются одним из базовых элементов культурной, образовательной и информационной инфраструктуры страны, вносят весомый вклад в экономическое развитие страны. Основные услуги библиотек бесплатны. Цели и задачи развития библиотечного дела в условиях реформирования социально-экономической сферы России должны соответствовать происходящим в стране переменам и международной практике. Трансформация библиотек в библиотеки информационного общества требует радикальных преобразований и изменений подходов к ее деятельности.

Библиотека – это не только социальный институт, поддерживающий и пропагандирующий идеи демократии, продвигающий государственные реформы, активно влияющий на процессы науки, образования, социального развития, экономики, культуры,  но и как площадка для коммуникаций, пространство для творческих профессионалов, и представителей креативного класса- «третьим местом»[1]. Экономика меняется таким образом, что все больше инноваций будет производиться маленькими командами по всему миру, и библиотека со своими ресурсами может стать рабочим местом для этих команд. Соответственно, услуги, предоставляемые библиотеками гражданам Российской Федерации, являются не только  одним из факторов поддержки государственной социально-экономической политики, способствуют образованию и культурному развитию граждан, обеспечивают выход России в общемировое информационное пространство, но и примут активное участие в формировании национальной инновационной политики.

Сформированная на протяжении многих десятилетий система российских библиотек, несмотря на существенное недофинансирование, в последние двадцать лет достигла некоторых положительных результатов.

Процесс внедрения автоматизированных систем и технологий в библиотеках России, хотя и недостаточно быстро, развивается. Федеральные и региональные библиотеки имеют достаточно высокий уровень технической оснащенности. Созданы и активно используются специальные автоматизированные библиотечные системы практически во всех библиотеках этого уровня, на основе европейского разработан российский формат обмена библиографическими данными RUSMARC. Национальная электронная библиотека насчитывает 1,3 млн. полнотекстовых документов, около половины которых находится в свободном доступе. Сводный каталог библиотек России, который ведется в режиме удаленной корпоративной каталогизации, насчитывает более 6 млн. библиографических записей. На основе этих двух ресурсов предоставляются государственные услуги на портале gosuslugi.ru.

В 2001 году только 4,6% общедоступных библиотек имело компьютеры, к сети Интернет было подключено несколько библиотек федерального уровня. В 2011 году 46,9% библиотек имеет компьютеры и 27% - доступ к сети Интернет; 5,5% создало и развивает свои сайты, порталы и Интернет-страницы, количество посещений которых в 2011 году составило 65,2 млн. Эта цифра увеличилась более чем в 2 раза по сравнению с 2010 годом.

Библиотеки сегодня - наиболее многочисленная группа учреждений культуры. На начало 2012 года в стране насчитывалось более 43 тысяч библиотек, из них более 33 тысяч библиотек (76,7%) было расположено в сельской местности.

Основными проблемами, напрямую влияющими на качественное исполнение библиотеками своего предназначения, являются:

1. Неудовлетворительная обновляемость и низкое качество комплектования библиотечных фондов.

Документный фонд является основой функционирования библиотеки как социального института и главным источником удовлетворения читательских потребностей. Основная цель формирования фонда – достижение соответствия его состава запросам пользователей и задачам библиотеки. От состояния книжных фондов, систематического и планомерного их пополнения в значительной мере зависит успех работы библиотеки.

2. Проблема обеспечения сохранности библиотечных фондов.

Несмотря на бурное развитие информационных технологий и постоянное увеличение количества изданий в электронной среде, российские библиотеки испытывают потребность в сохранности документов. В силу объективных причин (в первую очередь финансовых) за 10 лет проблема сохранности всего особо ценного движимого имущества российских библиотек решена лишь частично.

Проблема сохранения библиотечных фондов – не частный вопрос библиотечного дела или культурной жизни в целом, это глобальная проблема, от решения которой зависит сохранение памяти нации, доступность обществу накопленной информации.

3. Недостаточные темпы информатизации библиотек.

Отставание от уровня развитых стран в области внедрения информационных технологий в библиотеках ряда регионов и большинства муниципальных образований усугубляет развитие информационного неравенства граждан и даже целых регионов. В результате сокращается возможность информационного обеспечения науки, образования и производства, тормозится включение России в мировые информационные процессы. Все это снижает уровень конкурентоспособности страны, усугубляет негативные общественные тенденции, в том числе экономическое и социокультурное неравенство.

4. Неудовлетворительное состояние материальной базы библиотек.

Большинство библиотек не обеспечено современными системами пожарно-охранной сигнализации, пожаротушения и климатического контроля. Они располагают устаревшим оборудованием практически во всех сферах библиотечной деятельности. В результате существует опасность утраты национального достояния и угрозы для пребывания людей, особенно в крупных библиотеках, отличающихся массовым посещением.

5. Низкая заработная плата сотрудников библиотек, следствием чего, в том числе, являются падение престижа профессии, дефицит, старение и недостаточная квалификация библиотечных сотрудников, что препятствует внедрению инноваций, повышению качества и эффективности предоставления библиотечных услуг населению.

Ограничения связаны с недостаточным финансированием библиотек субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Недостаточные темпы информатизации и низкий уровень комплектования библиотек объясняются именно этим. Кроме того, низкий уровень заработной платы не позволяет привлекать к работе в библиотеках молодые кадры, владеющие информационными технологиями. Дополнительные проблемы для библиотек создает многократная разница стоимости на рынке специалистов в области информационных технологий и библиотечных работников.

1.3. Развитие музейного дела

Музейный фонд России – это тот «золотой» запас страны, который не подвержен девальвации, неисчерпаем как сама Россия и ее история, который гарантирует преемственность и непрерывность цивилизационных процессов в стране и обществе.

Миссия музеев заключается в сохранении и достойной презентации на основе современных музейных технологий материального и нематериального культурного наследия страны, включая памятники истории и культуры, традиции, ремесла, этнокультурную среду, окружающую природу.

Сегодня музеи в общественной жизни страны занимают особое место, являясь одним из самых доступных и демократичных видов учреждений культуры, совмещая в себе многообразные функции: научного и просветительского центра, образовательного учреждения, центра организации досуга и места проведения различного рода общественных мероприятий.

Россия принадлежит к числу стран, обладающих огромным историко-культурным наследием. На начало 2012 года (по данным Минкультуры России) в Российской Федерации существовал 2521 государственный и муниципальный музей с музейным фондом, насчитывающим свыше 72,9 млн. единиц хранения. Численность сотрудников музеев превышает 74,0 тыс. человек (в том числе в федеральных музеях - 22,2 тыс. человек), число научных сотрудников (хранителей) составляет около 26%.

В настоящее время выделяются несколько блоков взаимосвязанных проблем в деятельности музеев.

1. Дефицит фондовых площадей.

Далеко не всегда имеющиеся в распоряжении музеев площади соответствуют установленным нормам хранения музейных предметов. Зачастую фондохранилища располагаются в неприспособленных для этих целей зданиях, часто ветхих, аварийных или технических. Естественно при таких условиях не соблюдаются нормы температурно-влажностного, пылевого, светового и биологического режимов хранения. Скученность приводит к бессистемности в распределении культурных ценностей, ошибкам в учете, разрушению и утрате экспонатов.

Для размещения музеев используются 8955 строений, общей площадью 4 143 тыс.м², из которых для хранение музейных фондов отведено немногим более 10% от площади всех помещений.

Не более 10% процентов всех музеев располагают отдельными приспособленными зданиями для размещения фондов и только единицы музеев используют специально спроектированные сооружения для надлежащего хранения фондов. В целом по стране потребность в строительстве новых фондохранилищ составляет не менее 500 тысяч кв. м.

2. Физический износ зданий и сооружений, а также оборудования, используемых для хранения и экспонирования музейных предметов.

Состояние музейных зданий и помещений характеризуется тем, что 30,6% от общего количества требуют капитального ремонта, а 11,2% - признаны аварийными. Отсутствуют элементарные средства обеспечения сохранности предметов. Имеется значительный дефицит фондового оборудования, стеллажей, измерительных приборов (без которых невозможно вести мониторинг режимов хранения), вычислительной техники (без которой невозможно автоматизировать учет, внедрять современные методики учета культурных ценностей).

3. Неудовлетворительное состояние организации и ведения учетно-хранительской работы.

Рассматриваемая проблема связана с несоответствием порядка учета музейных предметов и состояния учетно-хранительской  документации существующим нормативным требованиям.

4. Низкая заработная плата.

По итогам 2011 года средняя заработная плата в музеях составила 17 155 рублей в месяц, что составляет только 76,8% от средней заработной платы по Российской Федерации (22 334 рубля в месяц).

5. Коммерциализация изобразительного искусства.

Актуальная ситуация характеризуется тенденциями коммерциализации изобразительного искусства. В этих условиях государство считает своим долгом поддерживать некоммерческие художественные проекты, содействуя при этом организации и функционированию цивилизованного художественного рынка.

Отказ от государственного идеологического контроля над культурной жизнью привел к необходимости ввести новую систему, направленную на поддержку художественного творчества, сохранение и развитие всего прогрессивного. Она должна охватывать все тенденции, существующие на сегодняшний день в изобразительном искусстве и стимулировать появление новых художественных инициатив.

Другой важной стороной деятельности по поддержке современного искусства является работа по дальнейшему введению современного отечественного искусства в мировой художественный контекст. Следует отметить, что в последние годы российское искусство постепенно выходит за границы региональной художественной практики и стремится заявить о себе на мировой художественной сцене. С целью закрепить достигнутое, необходимо и далее прилагать все усилия для постоянного участия российских проектов в таких крупнейших международных художественных форумах, как Венецианская биеннале современного искусства, Биеннале архитектуры в Венеции, Миланская архитектурная биеннале, международная выставка “Манифеста”, международный симпозиум критиков “AICA” и других.

1.4. Развитие архивного дела

Обеспечивая вечное хранение и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, насчитывающего сотни миллионов единиц хранения за период с начала XI в., российские архивы играют значимую роль в сохранении документальной памяти государства и общества, пополнении информационных ресурсов и предоставлении государственных услуг гражданам и организациям. Их деятельность способствуют укреплению федерализма, формированию гражданского общества, становлению правового государства.

За десятилетия реформ в целом удалось сохранить оставшуюся от советского времени систему публичных архивов, которая сегодня разделена на три уровня – федеральный (15), региональный (204) и муниципальный (2263). Сегодня в них работает около 13,5 тыс. чел., в том числе 2,5 тыс. чел. – в федеральных архивах.

В рамках проведенной реструктуризации бюджетного сектора архивы, как и во всем цивилизованном мире, сохранили статус государственных и муниципальных организаций (как правило, казенных учреждений). Их действующая сеть близка к оптимальной.

Наряду с архивными учреждениями бюджетного сектора в процессе социально-экономических реформ в стране впервые сформировалось и успешно действует значительное число негосударственных (частных) архивов, обеспечивающих сохранность и использование документов негосударственного сектора.

Сложившаяся система управления архивным делом в стране примерно соответствует моделям, которые существуют в развитых странах мира. Общий уровень развития российского архивного дела, включая нормотворческую, научно-методическую и организационную деятельность, а также состояние архивной инфраструктуры, в целом сопоставим или превосходит уровень большинства государств на постсоветском пространстве.

В настоящее время Российская Федерация значительно отстает от развитых стран мира по уровню материально-технического оснащения архивов, степени внедрения в них современных информационно-телекоммуникационных технологий (далее – ИКТ) и, особенно, социальной защищенности архивистов.

Кроме того, разделение в 2004 г. функций реализации государственной политики и оказания государственных услуг в сфере архивного дела привело к разрушению вертикали управления в архивной отрасли и, как следствие, к не всегда оправданной ликвидации самостоятельности отдельных уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, сокращению числа государственных и муниципальных архивов, что отрицательно сказалось на организации архивной деятельности в ряде регионов и муниципальных образований.

Масштабные преобразования последнего десятилетия привели к созданию новой законодательной базы регулирования архивного дела, росту информационного потенциала архивов за счет открытия больших массивов ранее недоступных документов, приема новых документов, внедрению в архивное дело современных, прежде всего, информационных технологий.

В последнее десятилетие модернизация инфраструктуры архивной отрасли обеспечила получение определенных позитивных результатов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Построено или реконструировано 20 специализированных архивных зданий, во многих архивах успешно внедряются современные информационные технологии. В целом российские архивы стабильно обеспечивают сохранность сконцентрированных в них документов и свободный доступ к ним путем предоставления их подлинников и копий в читальных залах, а также посредством широко экспонирования историко-документальных выставок и издания документальных сборников по актуальной исторической тематике. Существенную роль в расширении доступа к архивным документам и возможностей работы с ними играют проводимое архивами на постоянной основе рассекречивание архивных документов и их комплектование (пополнение) новыми комплексами документов.

В начале XXI в. помимо проблем, которые остались от советского периода, российские архивы столкнулись с новыми вызовами, обусловленными стремительным развитием ИКТ, переходом к постиндустриальному обществу. К числу наиболее значимых из них следует отнести:

1. Недостаточное материально-техническое обеспечение архивов, ведущее к возможным безвозвратным утратам архивных документов.

Из 3170 зданий (помещений) государственных и муниципальных архивов только 207 (6%) являются специально построенными для нужд архивного хранения.

В большинстве архивов имеющиеся системы пожарной защиты либо физически и морально устарели, либо выработали свой ресурс.

2. Острый недостаток свободных площадей и перегруженность действующих архивохранилищ, что негативно сказывается на сохранности документов ликвидированных государственных органов и организаций.

Из-за отсутствия свободных площадей хранилищ не могут быть приняты в государственные и муниципальные архивы около 4,7 млн. дел, сроки временного хранения которых в организациях истекли. К сожалению, темпы строительства зданий государственных архивов не отвечают растущим потребностям архивной отрасли. В целом по стране дефицит площадей архивохранилищ составляет около 120 тыс. кв. м.

3. Правовая неурегулированность проблемы комплектования документами Архивного фонда Российской Федерации и другими архивными документами.

4. Неготовность архивов удовлетворить в полном объеме потребности юридических и физических лиц в архивной информации, услугах архивов и обеспечить реализацию прав граждан на получение и использование информации, содержащейся в документах Архивного фонда Российской Федерации.

5. Относительно низкий уровень информатизации архивов, не позволяющий в условиях глобализации мировых информационных потоков и опережающего развития ИКТ оказывать государственные услуги в электронном виде, а также организовать прием, хранение использование образующихся в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях электронных документов.

6. Несовершенство существующей на сегодня системы рассекречивания архивных документов, носящей чрезмерно трудоемкий и неоперативный характер, не позволяющей организовать массовое рассекречивание документов, засекреченных еще в советское время.

7. Сложная кадровая ситуация, характеризующаяся сокращением числа архивных работников, падением их профессионального уровня, старением трудовых коллективов, что обусловлено, в значительной мере, слабой социальной защищенностью архивистов.

Так, только 6,5% работников государственных архивов субъектов Российской Федерации имеют профильное историко-архивное и/или документоведческое образование. Укомплектованность кадрами в них составляет 67 %. При этом доля руководителей и специалистов-архивистов пенсионного возраста достигает 36 %, текучесть кадров составляет 10 – 13 %.

К существующим сегодня ограничениям в области архивного дела можно отнести:

отсутствие прочных традиций правовой и информационной культуры в российском обществе, пренебрежительное отношение в общественном сознании к архивному делу, низкий социальный и общественный статус профессии архивиста и архивной отрасли в целом;

отсутствие полноценного уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольные функции по надзору за соблюдением законодательства об архивном деле и реализующего полномочия по правовому регулированию в области архивного дела и делопроизводства;

ослабление контроля со стороны государства за архивно-документационными потоками, влекущее за собой разрыв архивного дела и делопроизводства, ослабление связей государственных архивов и ведомственных архивных служб в области организации и нормативно-методического обеспечения управления документацией, параллельное существование бумажного и электронного делопроизводства.

2. Приоритеты государственной политики в сфере реализации подпрограммы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов подпрограммы, сроков и контрольных этапов реализации подпрограммы

Главные приоритеты государственной политики в сфере реализации подпрограммы «Наследие» сформулированы в следующих стратегических документах и нормативных правовых актах Российской Федерации:

Закон Российской Федерации от 09.10.1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»;

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р);

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. № 537);

Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 г. № 761)

Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.12.2006 г. № 1760-р);

Основные направления государственной политики по развитию сферы культуры в Российской Федерации до 2015 года (согласованы Правительством Российской Федерации от 01.06.2006 г. № МФ-П44-2462);

Концепция развития сотрудничества в сфере культуры между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельными государствами на период до 2020 года (утверждена приказом Министерства культуры Российской Федерации от 20.07.2011 г. № 807);

Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.02.2009 г. № 132-р);

Концепция сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в сфере культуры (одобрена Решением Совета глав правительств СНГ от 19.05.2011 г.);

Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 г. № 2227-р);

Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.09.2011 г. № 1540-р);

Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.10.2011 г. № 1757-р);

Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.09.2011 г. № 1538-р);

Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.11.2011 г. № 2074-р);

Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.09.2010 г. № 1485-р);

Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.02.2011 г. № 165-р);

Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.07.2010 г. № 1120-р);

Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2009 г. № 2094-р).

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, определяет в качестве цели государственной политики в сфере культуры – развитие и реализацию культурного и духовного потенциала каждой личности и общества в целом. Для достижения качественных результатов в культурной политике России в Концепции выделяются следующие приоритетные направления развития сферы культуры, непосредственно относящиеся к сфере реализации подпрограммы «Наследие»:

сохранение и пополнение музейного фонда;

создание единой информационной системы общероссийского мониторинга состояния и использования объектов культурного наследия, памятников истории и культуры;

составление и публикация свода объектов историко-культурного наследия;

проведение реставрационных работ, улучшение технического состояния объектов культурного наследия, позволяющих вернуть их в хозяйственный и культурный оборот;

обеспечение эффективного использования имущественных прав собственников на объекты культурного наследия;

перевод в электронный вид музейных фондов, создание инфраструктуры доступа населения к ним с использованием сети Интернет;

разработка и внедрение систем охранной и учетной маркировки музейных предметов, а также хранения страховых электронных копий недвижимых объектов культурного наследия.

Основными направлениями государственной политики по развитию сферы культуры в Российской Федерации до 2015 года, согласованными Правительством Российской Федерации от 01.06.2006 г. № МФ-П44-2462, предусмотрено, что государственная культурная политика в указанный период направлена на сохранение и развитие культуры, обеспечение социальной стабильности, экономического роста и национальной безопасности государства. В качестве основных направлений культурной политики в документе обозначены сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства России; сохранение и развитие многонационального культурного наследия народов России.

С учетом целевых установок и приоритетов государственной культурной политики целью подпрограммы «Наследие» является сохранение культурного и исторического наследия, расширение доступа населения к культурным ценностям и информации.

Достижение данной цели потребует решения следующих задач:

1. Обеспечение сохранности и использования объектов культурного наследия.

2. Повышение доступности и качества библиотечных услуг.

3. Повышение доступности и качества музейных услуг.

4. Обеспечение сохранности, пополнения и использования архивных фондов.

Оценка результатов реализации подпрограммы осуществляется на основе использования показателей, сформированных с учетом специфики деятельности учреждений культуры различных видов и размещенных в специальных разделах каждой подпрограммы, а также показателей Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, показателей указов Президента Российской Федерации, показателей непосредственных результатов, используемых в обосновании бюджетных ассигнований Министерства культуры Российской Федерации, показатели, принятые в соответствующей международной практике, и др.

Показатели, характеризующие результаты оказания культурных услуг населению, взаимосвязаны с демографическим прогнозом Российской Федерации, разработанным Росстатом.

Значения некоторых показателей определены методом экспертной оценки на основе сопоставления динамики развития и текущего состояния сферы реализации подпрограммы, с одной стороны, планируемых мероприятий и соответствующих ожидаемых результатов, с другой стороны, с учетом влияния внешних факторов в виде рисков реализации подпрограммы, описанных в разделе 9 подпрограммы.

Показателями (индикаторами) реализации подпрограммы являются:

доля отреставрированных недвижимых объектов культурного наследия в общем количестве недвижимых объектов культурного наследия, требующих реставрации;

среднее число посетителей платных мероприятий парков на 1 тыс. человек населения;

площадь парков в расчете на 1 человека;

охват населения библиотечным обслуживанием;

среднее число книговыдач в расчете на 1 тыс. человек населения;

количество экземпляров новых поступлений в библиотечные фонды общедоступных библиотек на 1 тыс. человек населения;

доля изданной за год в Российской Федерации книжной продукции, внесенной в базу данных публичных электронных библиотек (оцифрованной, с выкупленными правами пользования);

среднее число выставок в расчете на 10 тыс. человек населения;

объем передвижного фонда ведущих российских музеев для экспонирования произведений искусства в музеях и галереях малых и средних городах России;

прирост количества выставочных проектов, осуществляемых в субъектах Российской Федерации (по отношению к 2012 году);

среднее число посетителей зоопарков на 1 тыс. человек населения;

доля документов федеральных архивов, находящихся в условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение, в общем количестве архивных документов;

среднее число пользователей архивной информацией на 10 тыс. человек населения.

Выделенные в рамках подпрограммы «Наследие» показатели характеризуют основные результаты деятельности в разрезе типов учреждений, участвующих в ее реализации, в том числе: зоопарки; парки; библиотеки; музеи; архивы, а также состояние объектов культурного наследия.

В целях возможности проведения сопоставления все показатели являются относительными.

В состав показателей включена оценка доли отреставрированных недвижимых объектов культурного наследия в общем количестве таких объектов, так как рост значения данного показателя является одним из целевых ориентиров развития сферы культуры, установленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Показатели подпрограммы «Наследие» содержат показатель «количество экземпляров новых поступлений в библиотечные фонды общедоступных библиотек на 1 тыс. человек населения», рекомендуемый ЮНЕСКО.

В качестве индикаторов успешности решения задач подпрограммы предполагается использовать показатели, характеризующие выполнение входящих в нее основных мероприятий. Решение задачи по обеспечению сохранности и использования объектов культурного наследия будет характеризоваться показателями выполнения основного мероприятия 1.1.1, задачи по повышению доступности и качества библиотечных услуг – показателями основного мероприятия 1.1.2, задачи по повышению доступности и качества музейных услуг – показателями основного мероприятия 1.1.3, задачи по обеспечению сохранности, пополнению и использованию архивных фондов – показателями основного мероприятия 1.1.4.

Основными ожидаемыми результатами реализации подпрограммы являются:

наличие полной и исчерпывающей информации о каждом объекте культурного наследия, включая информацию о его предмете охраны и территории;

высокий уровень сохранности и эффективности использования объектов культурного наследия;

высокий уровень качества и доступности услуг библиотек, музеев, архивов, зоопарков, парков культуры и отдыха;

улучшение укомплектованности библиотечных, музейных и архивных фондов;

высокий уровень сохранности и эффективности использования библиотечных, музейных и архивных фондов;

укрепление материально-технической базы библиотек, музеев, архивов, зоопарков, парков культуры и отдыха;

повышение заработной платы работников библиотек, музеев, архивов, зоопарков, парков культуры и отдыха;

оптимизация и модернизация бюджетной сети библиотек, музеев, архивов, зоопарков, парков культуры и отдыха.

Реализация подпрограммы «Наследие» будет осуществляться в 3 этапа:

1 этап: 2013-2015 годы;

2 этап: 2016-2018 годы;

3 этап: 2019-2020 годы.

На первом этапе (2013 - 2015 гг.) будут сформированы правовые, организационные и методические условия, необходимые для эффективной реализации подпрограммы «Наследие», в том числе: совершенствование нормативно-правовой базы в сфере сохранения и развития культурного наследия Российской Федерации, развития библиотечного, музейного, архивного дел и др.

Реализация данного этапа будет осуществляться в условиях преодоления негативных последствий мирового финансового кризиса и предполагает акцент на повышении эффективности деятельности организаций культуры с учетом реально сложившейся ситуации и ограниченности ресурсного обеспечения.

Второй этап (2016 - 2018 гг.) реализации подпрограммы «Наследие» Государственной программы «Развитие культуры и туризма» будет ориентирован на полноценное использование созданных условий для обеспечения нового качества и повышение доступности библиотечных, музейных, архивных услуг, обеспечения доступа населения к историческим и культурным ценностям.

На данном этапе осуществляется внедрение инноваций в сферу культуры, обеспечивающих выход на современные стандарты качества услуг и др., будет осуществлена модернизация и развитие необходимой для реализации государственной программы инфраструктуры, созданы условия, обеспечивающие равный и свободный доступ населения ко всему спектру культурных благ и услуг.

Также будет активизирована интеграция России в мировой культурный процесс, будет укреплен позитивный образ страны за рубежом.

На третьем этапе (2019 - 2020 гг.) будут продолжены внедрение инноваций и модернизация отрасли культуры, в полной мере будет проводиться мониторинг, контроль и оценка их эффективности, выявление и внедрение лучшего российского и зарубежного опыта управления в сферах культуры, регулярное информирование общественности и других заинтересованных сторон о ходе реализации государственной программы и др.

3. Характеристика основных мероприятий подпрограммы

Для достижения цели и решения задач подпрограммы планируется осуществление четырех основных мероприятий.

Основное мероприятие 1.1.1 «Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия»

Выполнение данного основного мероприятия включает:

оказание государственных услуг (выполнение работ) и обеспечение деятельности федеральных государственных учреждений в сфере сохранения объектов культурного наследия, находящихся в ведении Минкультуры России;

мероприятия Госстроя по сохранению объектов культурного наследия[2];

оказание государственных услуг (выполнение работ) и обеспечение деятельности государственных учреждений в области сохранения объектов культурного наследия, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации (финансирование из средств бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках реализации соответствующих целевых программ и отдельных мероприятий субъектов Российской Федерации);

оказание муниципальных услуг (выполнение работ) и обеспечение деятельности муниципальных учреждений в области сохранения объектов культурного наследия, находящихся в ведении муниципалитетов (финансирование из средств муниципальных бюджетов в рамках реализации соответствующих целевых программ и отдельных мероприятий муниципалитетов).

В рамках указанного основного мероприятия планируется:

своевременное выявление и пресечение правонарушений в сфере охраны культурного наследия;

сохранение и исследование археологических объектов культурного наследия, в том числе проведение полевых археологических экспедиций, спасательных археологических работ и их материально-техническое обеспечение, инвентаризация объектов археологического наследия и мониторинг их состояния;

создание единой системы общероссийского мониторинга состояния и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), проведение их инвентаризации, уточнение пообъектного состава и прав собственности;

разработка правоустанавливающих документов на объекты культурного наследия для осуществления их государственной охраны;

составление и публикация свода объектов историко-культурного наследия;

осуществление реставрационных, консервационных и противоаварийных работ на объектах культурного наследия, улучшение технического состояния объектов культурного наследия, позволяющих вернуть их в хозяйственный и культурный оборот;

сохранение наиболее ценных памятников деревянного зодчества, а также работы по реставрации произведений монументальной живописи на объектах культурного наследия;

поддержка объектов всемирного культурного наследия, расположенных на территории Российской Федерации, и особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

реализация проектов «Экономическое развитие г. Санкт-Петербурга»  и  «Сохранение и использование культурного наследия в России», финансируемых с привлечением средств займов Международного банка реконструкции и развития;

обеспечение эффективного использования имущественных прав собственников на объекты культурного наследия;

разработка и внедрение плановой модели проведения ремонтных и реставрационных работ по объектам культурного наследия, основанной на регулярном мониторинге их состояния;

поддержка участия молодежи в деятельности по реставрации исторических памятников;

разработка и внедрение инновационных технологий в области сохранения культурного наследия, в том числе реставрации;

стимулирование увеличения доли частного финансирования в области сохранения объектов культурного наследия, в том числе использование механизмов государственно-частного партнерства, развития меценатства и благотворительности;

создание условий для привлечения инвестиций в процесс сохранения и воссоздания объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в неудовлетворительном (аварийном) состоянии, путем передачи их в аренду по минимальной арендной плате в размере 1 рубль за квадратный метр площади в год при выполнении охранных обязательств;

приватизация (продажа) объектов культурного наследия на инвестиционных условиях с отложенным сроком оформления права собственности. Продажа таких объектов сможет осуществляться по минимально возможным расценкам (условно за 1 рубль) с обязательным условием принятия будущим собственником обязательств по проведению полного комплекса работ по сохранению приобретаемого объекта культурного наследия в соответствии с действующим законодательством об объектах культурного наследия и регистрацией права собственности после завершения работ.

популяризация памятников истории и культуры;

информирование населения о памятниках истории и культуры, организация доступа к ним с целью ознакомления и изучения;

пропаганда обязанности каждого гражданина Российской Федерации заботиться о сохранении объектов культурного наследия, бережно относиться к памятникам истории и культуры;

создание для лиц с ограниченными возможностями безбарьерной среды для ознакомления и изучения объектов культурного наследия;

установление четких и прозрачных правил, регулирующих градостроительную деятельность в исторических частях городских поселений;

установление эффективной системы контроля за соблюдением законодательства в области государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия;

обеспечение на регулярной основе гарантированного гражданам доступа к объектам культурного наследия и информации о них;

создание новых парков культуры и отдыха, в том числе в рамках государственно-частного партнерства;

доведение среднемесячной заработной платы работников учреждений в сфере сохранения объектов культурного наследия до среднемесячной заработной платы по экономике в соответствующем регионе;

модернизация инфраструктуры парков культуры и отдыха;

информатизация деятельности в области сохранения объектов культурного наследия;

развитие международного сотрудничества;

проведение других мероприятий.

Основное мероприятие направлено на достижение следующих показателей:

а) Государственной программы:

количество посещений организаций культуры по отношению к уровню 2010 года;

доля объектов культурного наследия, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве объектов культурного наследия федерального, регионального и местного значения;

б) подпрограммы «Наследие»:

доля отреставрированных недвижимых объектов культурного наследия в общем количестве недвижимых объектов культурного наследия, требующих реставрации;

среднее число посетителей платных мероприятий парков на 1 тыс. человек населения;

площадь парков в расчете на 1 человека.

Результатами реализации основного мероприятия станут:

наличие полной и исчерпывающей информации о каждом объекте культурного наследия, включая информацию о его предмете охраны и территории;

удовлетворительное состояние объектов культурного наследия, представляющих уникальную ценность для народов Российской Федерации;

повышение доступности объектов культурного наследия;

увеличение числа парков культуры и отдыха, улучшение условий проведения в них культурного досуга населения, повышение качества, доступности и разнообразия парковых услуг;

повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на сохранение объектов культурного наследия.

Основное мероприятие будет реализоваться на протяжении всего периода действия Государственной программы – с 2013 по 2020 годы.

Исполнителем основного мероприятия в части формирования и финансирования государственного задания на предоставление государственных услуг в области сохранения объектов культурного наследия федерального значения является Минкультуры России. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является участником данного мероприятия.

Участниками основного мероприятия в части формирования и финансирования государственного (муниципального) задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг в области сохранения объектов культурного наследия регионального (местного) значения, включая парки культуры и отдыха, являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (муниципалитеты).

12.4. Подпрограмма «Туризм»
государственной программы «Развитие культуры и туризма»

 ПАСПОРТ
подпрограммы государственной программы Российской

Федерации «Развитие культуры и туризма» (2013-2020 годы)

«Туризм»

1.  Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

Подпрограмма «Туризм» направлена на решение задачи 2 «Повышение качества и доступности услуг в сфере внутреннего и международного туризма, развитие туризма как эффективного воспитательного средства приобщения граждан к национальному культурному и природному наследию» Государственной программы.

На современном этапе развития мировой экономики туризм является одной из самых перспективных и прибыльных отраслей. Для многих стран и регионов туризм является основной отраслью специализации и устойчивого социально-экономического развития в долгосрочной перспективе.

Отечественные и зарубежные исследователи отмечают экономическую и социальную значимость туризма, которая отражается в формировании валового внутреннего продукта, создании новых рабочих мест, обеспечении продуктивной занятости населения, повышении доходов бюджетов всех уровней и др.

Россия располагает огромным потенциалом для развития внутреннего и международного туризма. Природное и культурно-историческое разнообразие нашей страны позволяет развивать практически все виды туризма, включая наиболее распространенные по потребительским предпочтениям: рекреационный туризм (туризм с целью отдыха и развлечений), культурно-познавательный (включая религиозный и паломнический), деловой, спортивный, экстремальный, лечебно-оздоровительный, экологический, сельский, образовательный, научный и т.д.

Туристский комплекс страны составляют более 12 тыс. гостиниц, 477 исторических городов, более 144 тыс. памятников истории и культуры, 108 музея-заповедника и 142 национальных парка.

На территории Российской Федерации действует 101 государственный природный заповедник, 35 национальных парков и 69 заказников федерального значения.

В настоящее время в стране функционируют более 150 горнолыжных комплексов, а количество людей, увлекающихся горнолыжным спортом, приближается к 2,5 млн. человек, из них около 2 млн. человек предпочитают российские горнолыжные курорты.

Российская Федерация обладает высоким туристско-рекреационным потенциалом. На ее территории сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, проходят важные экономические, культурные, общественные и спортивные события. Во многих регионах представлен широкий спектр потенциально привлекательных туристских объектов и комплексов, пользующихся большой популярностью у российских и иностранных туристов.

Историко-культурное наследие России является важнейшим конкурентным преимуществом туристской отрасли страны.

На территории Российской Федерации сложились как традиционные туристские центры со специализацией на определенном виде туризма (гг. Москва, Санкт-Петербург), так и признанные межрегиональные продукты и маршруты (Золотое Кольцо, круизы по реке Волге).

Туризм является существенным фактором реализации внешней политики государства. Потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год.

К наиболее значимым проблемам туризма, требующим пристального внимания и серьезного подхода к их решению, относятся:

недостаточно развитая туристская инфраструктура в большинстве регионов страны, малое количество гостиничных средств размещения туристского класса c современным уровнем комфорта;

высокая стоимость проживания, питания, транспортного и иного туристского обслуживания, существенно превышающая среднеевропейский уровень;

невыгодные экономические условия для привлечения инвестиций в туристскую инфраструктуру, отсутствие готовых инвестиционных площадок, наличие административных барьеров и др.;

дефицит квалифицированных кадров, что определяет невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии, несмотря на некоторое изменение ситуации к лучшему за последние 2-3 года;

недостаточная государственная некоммерческая реклама туристских возможностей, как на зарубежных направляющих рынках, так и внутри страны, что связано с ограниченным бюджетным финансированием;

устаревшая и недостаточно эффективно используемая ресурсная база в сфере санаторно-курортного, оздоровительного и медицинского туризма (пансионаты и санатории);

устаревшие и весьма сложные технологии, позволяющие осуществлять процесс бронирования и оплаты только с помощью иностранных реселлеров;

крайне лимитированное по разнообразию число туров, сформированных с помощью устаревших методов, также сильно ограничивают доступ туристов;

высокая стоимость туров в Россию;

дефицит современных туристских автобусов, круизных судов и других транспортных средств;

неблагоприятный имидж России за рубежом, формирующийся, в значительной степени, под влиянием СМИ;

несовершенство порядка выдачи российских виз туристам из миграционно безопасных иностранных государств (страны Европы, Япония, Республика Корея, Австралия, Швейцария, Канада и др.). Наличие дополнительных сборов за срочность оформления визы, что вызывает обоснованное недовольство и ведет к уменьшению въездного туристского потока;

недостаточная государственная некоммерческая реклама туристских возможностей, как на зарубежных направляющих рынках, так и внутри страны, что связано с ограниченным бюджетным финансированием;

неразвитость в большинстве районов страны транспортной инфраструктуры (низкое качество дорог и уровня придорожного обслуживания, состояние аэропортов и т. д.). Достаточно сказать, что по опросу, проводившемуся Росстатом среди иностранных туристов, больше всего нареканий у них вызывает именно качество транспортного обслуживания при переездах внутри страны.

За предыдущие годы был сделан качественный скачок в области продвижения России на целевых рынках в качестве туристской дестинации, тем не менее, интенсивность продвижения национального турпродукта остается низкой в сравнении с европейскими аналогами.

Указанные проблемы определяют необходимость разработки и реализации подпрограммы «Туризм», направленной на создание условий развития сферы туризма и туристской деятельности, в том числе создание основ современной индустрии туристско-рекреационных услуг и повышения ее конкурентоспособности на международном рынке. Сфера реализации подпрограммы «Туризм» охватывает следующие направления деятельности:

развитие внутреннего туризма;

развитие международного туризма.

2.  Приоритеты государственной политики в сфере реализации подпрограммы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов подпрограммы, сроков и этапов реализации подпрограммы

Важнейшие приоритеты государственной политики в сфере туризма определены в следующих стратегических документах и нормативных правовых актах:

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р;

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ;

Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденная приказом Ростуризма от 06.05.2008 г. № 51;

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. № 537);

Концепция развития сотрудничества в сфере культуры между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельными государствами на период до 2020 года (утверждена приказом Министерства культуры Российской Федерации от 20.07.2011 г. № 807);

Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.02.2009 г. № 132-р);

Концепция сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в сфере культуры (одобрена Решением Совета глав правительств СНГ от 19.05.2011 г.);

Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.09.2011 г. № 1540-р);

Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.10.2011 г. № 1757-р);

Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.09.2011 г. № 1538-р);

Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.11.2011 г. № 2074-р);

Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.09.2010 г. № 1485-р);

Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.02.2011 г. № 165-р);

Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.07.2010 г. № 1120-р);

Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2009 г. № 2094-р).

Приоритетными направлениями государственной политики в сфере туризма являются:

содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития;

определение и поддержка приоритетных направлений туристской деятельности;

формирование представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;

создание основ современной индустрии туристско-рекреационных услуг и повышения ее конкурентоспособности на международном рынке;

поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

Обеспечение качества и доступности услуг в сфере туризма является одним из приоритетов при осуществлении перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны.

Создание условий для развития туризма рассматривается как важный вклад в формирование здорового образа жизни населения Российской Федерации.

Основываясь на приоритетах государственной политики, целью подпрограммы «Туризм» является создание условий для развития сферы туризма и туристской деятельности.

Достижение данной цели будет обеспечиваться решением двух задач:

1. Создание условий развития внутреннего туризма.

2. Создание условий развития международного сотрудничества в сфере туризма.

Решение поставленных задач будет обеспечено путем эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов власти, общественных объединений и организаций, осуществляющих деятельность в сфере туризма.

В соответствие с установленными целевыми ориентирами в сфере туризма для оценки хода реализации мероприятий и степени решения поставленных задач в подпрограмме используются следующие целевые показатели (индикаторы):

количество средств размещения, классифицированных в соответствии с системой классификации гостиниц и иных средств размещения;

количество иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию.

Основными ожидаемыми результатами реализации подпрограммы являются:

высоко конкурентоспособный туристско-рекреационный комплекс;

рост внутренних и въездных туристских потоков;

повышение качества туристских услуг;

интеграция российской туристской индустрии в мировое туристическое хозяйство;

рост доли международного туристского рынка, занимаемого российскими компаниями;

улучшение образа России как страны, благоприятной для туризма;

высокий уровень развития международного сотрудничества Российской Федерации в области туризма;

повышение информированности зарубежных граждан о возможностях и преимуществах российского туристского комплекса.

Реализация подпрограммы «Туризм» будет осуществляться в 3 этапа:

1 этап: 2013-2015 годы;

2 этап: 2016-2018 годы;

3 этап: 2019-2020 годы.

На первом этапе (2013 - 2015 гг.) будут сформированы правовые, организационные и методические условия, необходимые для эффективной реализации подпрограммы «Туризм», в том числе проведение работ по изучению и оценке туристского потенциала Российской Федерации, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере сохранения и развития российской туристической индустрии.

Реализация данного этапа будет осуществляться в условиях преодоления негативных последствий мирового финансового кризиса и предполагает акцент на повышении эффективности деятельности организаций туризма с учетом реально сложившейся ситуации и ограниченности ресурсного обеспечения.

Второй этап (2016 - 2018 гг.) реализации подпрограммы «Туризм» Государственной программы «Развитие культуры и туризма» будет ориентирован на внедрение инноваций, обеспечивающих выход на современные стандарты качества туристских услуг и др., будет осуществлена модернизация и развитие туристской инфраструктуры, создание условий для развития туристско-реакционных кластеров.

На данном этапе осуществляется внедрение инноваций в сферу туризма, обеспечивающих выход на современные стандарты качества услуг и др., будет осуществлена модернизация и развитие необходимой для реализации государственной программы инфраструктуры, созданы условия, обеспечивающие свободный доступ населения ко всему спектру туристических услуг.

Также будет активизирована интеграция России в мировой культурный процесс, будет укреплен позитивный образ страны за рубежом.

На третьем этапе (2019 - 2020 гг.) будут продолжены внедрение инноваций и модернизация сферы туризма, в полной мере будет проводиться мониторинг, контроль и оценка их эффективности, выявление и внедрение лучшего российского и зарубежного опыта управления в сфере туризма, регулярное информирование общественности и других заинтересованных сторон о ходе реализации государственной программы и др.

3.  Характеристика основных мероприятий подпрограммы

Для достижения намеченной цели и решения задач в рамках данной подпрограммы предусматривается реализация двух основных мероприятий:

развитие внутреннего туризма;

развитие международного туризма.

Основное мероприятие 2.1.1 «Развитие внутреннего туризма»

Выполнение данного основного мероприятия включает:

развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации;

продвижение туристического продукта Российской Федерации на внутреннем туристическом рынке.

В рамках указанного основного мероприятия планируется:

подготовка гостиничного хозяйства г. Сочи к проведению XXII Зимних Олимпийских и XI Паралимпийских Игр 2014»;

подготовка квалифицированных кадров для обслуживания гостей и участников XXII Зимних Олимпийских и XI Паралимпийских Игр 2014 г.;

создание условий для развития сельского туризма;

создание условий для развития круизного туризма;

содействие развитию культурно-познавательного туризма, обеспечение комплексного подхода к сохранению культурно-исторического наследия, облика исторических поселений;

расширение возможностей посещения туристами морских районов, прилегающих к северному побережью Российской Федерации;

поощрение достижений в области туризма, поддержка приоритетных направлений туристской деятельности;

создание туристско-рекреационных комплексов на побережьях Азовского и Каспийского морей;

развитие туристско-рекреационного комплекса республик Юга России: Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии, Дагестана, Адыгеи, Калмыкии;

создание туристской и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и поселений Российской Федерации;

развитие туристских комплексов в регионах Дальнего Востока и Забайкалья;

создание на территории Российской Федерации туристско-рекреационных особых экономических зон;

повышение уровня инвестиционной, рекламной и социальной привлекательности культурно-исторических центров России путем присвоения статуса «Туристический центр России» малым и средним историческим городам, успешно развивающим туризм;

развитие существующих и освоение новых пляжных территорий  в Российской Федерации;

расширение возможностей использования особо охраняемых природных территорий, в том числе национальных  и природных парков,  для развития въездного и внутреннего туризма;

создание условий для приема туристов на островных северных территориях Российской Федерации (Земле Франца Иосифа, Командорских островах и др.);

создание условий для повышения  инвестиционной привлекательности сферы туризма в России;

содействие унификации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере туризма с учетом региональных особенностей развития туризма;

оказание содействия субъектам Российской Федерации в разработке и реализации региональных программ развития  туризма, а также профильных разделов в программах социально-экономического развития регионов;

некоммерческое рекламное продвижение отечественного туристского продукта в России с целью увеличения внутреннего туристского потока;

проведение информационных акций в России и на зарубежных направляющих рынках с целью популяризации внутреннего и развития въездного туризма;

участие в разработке стратегии развития национального бренда;

содействие продвижению туристических брендов городов и регионов;

совершенствование информационного обеспечения отечественных и зарубежных участников туристского рынка и потребителей туристских услуг;

содействие продвижению на зарубежных и внутреннем туристских рынках исторических городов-юбиляров как международных центров культурно-познавательного туризма;

содействие развитию детско-юношеского культурно-познавательного и образовательного туризма в Российской Федерации. Популяризация туристических возможностей России среди детей и молодежи;

стандартизация деятельности инструкторов-проводников по обеспечению безопасности активных видов туризма;

стандартизация деятельности экскурсоводов и гидов-переводчиков с целью повышения качества услуг в туристской деятельности;

обеспечение соблюдения современных стандартов обслуживания и стабильности качества предоставляемых в гостиницах и других средствах размещения услуг;

повышение безопасности и качества туристских услуг на горнолыжных трассах;

обеспечение туристов достоверной информацией о предоставляемых пляжных услугах;

совершенствование профессиональных стандартов для работников туристской индустрии;

мониторинг потребностей учреждений туристского, гостиничного и сопутствующего бизнеса в специалистах различного профиля;

совершенствование существующих классификаторов экономической и производственной деятельности (ОКВЭД и ОКПД) в части учета показателей сферы туризма;

осуществление постоянного мониторинга мирового и внутреннего туристского рынка;

содействие субъектам Российской Федерации  в вопросах совершенствования статистики туризма;

создание единой системы туристской навигации в стране, в частности дорожных, уличных указателей, указателей к объектам туристского показа, систем ориентирования в общественном транспорте и др.;

внесение изменений в систему и порядок классификации гостиниц и аналогичных средств размещения;

создание единой системы подготовки и аттестации экскурсовод и гидов-переводчиков;

«лигендирование» туристского контента и объектов туристского показа;

развитие волонтерского движения в сфере туризма;

создание единого всероссийского событийного календаря;

поддержка внедрения новых отечественных высокотехнологичных разработок для сферы туризма («аудиогид», «радиогид», электронная «Карта гостя», приложения для мобильных устройств);

формирование туристских территориальных кластеров (в т.ч. тематических, «креативных», по видам туризма);

формирование новых туристских маршрутов на территории Российской Федерации;

формирование единой базы данных туристско-экскурсионных маршрутов на территории Российской Федерации;

поддержка развития туризма на уровне муниципальных образований;

разработка мер по обеспечению защиты прав потребителей в сфере туризма и обеспечению их безопасности;

создание стимулов для расширения спектра услуг в сфере туризма, включая учреждение национальной премии в сфере туризма;

разработка и внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области туризма и туристской деятельности, содействие внедрению ИКТ  в деятельность органов местного управления и деятельность организаций  индустрии туризма;

осуществление других мероприятий.

Основное мероприятие направлено на достижение следующих показателей:

а) Государственной программы:

прирост численности лиц, размещенных в коллективных средствах размещения, по отношению к 2012 году;

б) подпрограммы 2.1 «Туризм»:

количество средств размещения, классифицированных в соответствии с системой классификации гостиниц и иных средств размещения.

Результатами реализации основного мероприятия станут:

высоко конкурентоспособный туристско-рекреационный комплекс;

рост внутренних туристских потоков;

повышение качества туристских услуг;

улучшение образа России как страны, благоприятной для туризма.

Основное мероприятие будет реализоваться на протяжении всего периода действия Государственной программы – с 2013 по 2020 годы.

Исполнителем основного мероприятия является Федеральное агентство по туризму.

Участниками основного мероприятия на региональном (муниципальном) уровне являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (муниципалитеты).

Основное мероприятие 2.1.2 «Развитие международного туризма»

Выполнение данного основного мероприятия включает:

обеспечение участия Российской Федерации в международных мероприятиях и организациях в сфере туризма;

создание и обеспечение деятельности представительств Российской Федерации по туризму за пределами Российской Федерации;

прочие меры по развитию международного туризма.

В рамках указанного основного мероприятия планируется:

участие в крупнейших международных туристических и иных выставках единым российским национальным стендом с привлечением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Организация российских презентаций новых туристических направлений в рамках мероприятий выставок;

содействие консолидации профильной выставочной деятельности в стране с целью создания на отечественном туристском рынке одной из крупнейших мировых туристических выставок;

некоммерческое рекламное продвижение российского туристского продукта на направляющих зарубежных рынках, в том числе в странах СНГ, с целью увеличения въездного туристского потока и создания благоприятного имиджа России;

подготовка некоммерческой рекламно-информационной печатной и иной продукции и распространение ее на крупнейших международных туристических выставках и через российские загранпредставительства;

проведение некоммерческой рекламно-информационной кампании в связи с годами России в зарубежных странах;

содействие продвижению России на международном туристском рынке посредством проведения крупных международных мероприятий;

укрепление взаимодействия между Россией и зарубежными странами, активизация взаимного продвижения туристских продуктов стран;

обеспечение работы в составе Исполнительного совета  Всемирной туристской организации, ее Комиссии для Европы и других выборных органов;

осуществление сотрудничества с программами Европейского союза, АТЭС, АСЕАН, ШОС, ЕврАзЭс, ЧЭС;

осуществление сотрудничества в сфере туризма между странами-членами СНГ;

мероприятия по расширению сфер и форм международного сотрудничества в сфере туризма в рамках Межправительственных соглашений Российской Федерации;

осуществление других мероприятий.

Основное мероприятие направлено на достижение следующих показателей подпрограммы 2.1 «Туризм»:

количество иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию.

Результатами реализации основного мероприятия станут:

рост въездных туристских потоков;

повышение качества туристских услуг;

интеграция российской туристской индустрии в мировое туристическое хозяйство;

рост доли международного туристского рынка, занимаемого российскими компаниями;

улучшение образа России как страны, благоприятной для туризма;

высокий уровень развития международного сотрудничества Российской Федерации в области туризма;

повышение информированности зарубежных граждан о возможностях и преимуществах российского туристского комплекса.

Основное мероприятие будет реализоваться на протяжении всего периода действия Государственной программы – с 2013 по 2020 годы.

Исполнителем основного мероприятия является Федеральное агентство по туризму.

Участниками основного мероприятия на региональном (муниципальном) уровне являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (муниципалитеты).

4.  Характеристика мер государственного регулирования

Для достижения целей подпрограммы предусмотрены меры государственного регулирования, направленные на:

повышение эффективности государственного регулирования туристской деятельности;

повышение качества предоставляемых туристских услуг;

совершенствование механизма стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;

содействие созданию  саморегулируемых организаций в сфере туризма;

содействие обеспечению кадрового потенциала сферы туризма;

совершенствование механизма  взаимодействия с субъектами Российской Федерации;

осуществление механизма взаимодействия с некоммерческими организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма, в том числе с саморегулируемыми организациями.

Развитие и совершенствование системы мер государственного, в том числе правового регулирования предполагается в рамках подпрограммы «Обеспечение условий реализации Государственной программы».

Оценка применения мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы представлена в Таблице 3.

Комплекс мер государственного правового регулирования в сфере реализации государственной программы приведен в Таблице 4.

5.  Прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации подпрограммы

В рамках настоящей подпрограммы не предусматривается оказание государственных услуг (работ) федеральными государственными учреждениям в связи с отсутствием в ведении Министерства культуры Российской Федерации федеральных государственных учреждений, в качестве основных видов деятельности которых является оказание туристских услуг.

6.  Характеристика основных мероприятий, реализуемых субъектами Российской Федерации

Решение поставленных задач и достижение значений целевых индикаторов настоящей подпрограммы  обеспечивается при участии органов исполнительной власти субъектов Российской  Федерации.

В соответствие с Федеральным законом от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» сфера туризма относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации в пределах установленных полномочий и с учетом особенностей Федерального закона № 132-ФЗ от 24.11.1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» осуществляют следующие основные мероприятия:

разрабатывают и принимают законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие туристскую деятельность на территории субъекта Российской Федерации;

разрабатывают и реализуют региональные программы развития туризма на территории субъекта Российской Федерации;

проводят аккредитацию организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи;

реализуют мероприятия по продвижению региональных туристских продуктов, использующих туристско-рекреационный потенциал субъектов Российской Федерации, на внутреннем и мировом туристских рынках;

содействуют развитию инфраструктуры туризма;

проводят региональные и межмуниципальные мероприятия в сфере туризма;

участвуют в организации и проведении международных, всероссийских и межрегиональных мероприятий в сфере туризма;

реализуют иные проекты и мероприятия в сфере туризма.

При непосредственном участии субъектов Российской Федерации реализуется комплекс мероприятий основного мероприятия 1, предусмотренный настоящей подпрограммой.

Таким образом, участие субъектов Российской Федерации в реализации мероприятий подпрограммы является одним из важнейших условий ее эффективности.

Решение поставленных задач и достижение значений целевых индикаторов подпрограммы обеспечивается путем эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов власти.

От степени эффективности и полноты реализации мероприятий субъектов Российской Федерации зависит формирование следующих показателей подпрограммы:

увеличение численности размещенных лиц в коллективных средствах размещения (внутренний и въездной поток);

увеличение количества средств размещения, классифицированных в соответствии с системой классификации гостиниц и иных средств размещения.

Прогнозная оценка данных показателей в разрезе субъектов Российской Федерации представлена в Таблице 1а.

Участие субъектов Российской Федерации в подпрограмме  в рамках своих полномочий осуществляется  за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Сведения о расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации представлены в Таблице 7, сформированные на основании оперативных данных, полученных в ходе мониторинга, проведенного Федеральным агентством по туризму.

Субъекты Российской Федерации реализуют основные мероприятия при взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, муниципальными органами власти,  общественными объединениями и организациями.

7.  Информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ  с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также государственных внебюджетных фондов в реализации подпрограммы

В реализации настоящей подпрограммы принимают участие общественные организации и профессиональные объединения, осуществляющие свою деятельность в сфере туризма в рамках уставной деятельности и с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ.

В настоящее время в туристской отрасли осуществляют деятельность следующие общественные организации: Ассоциация туроператоров России (АТОР), Российский Союз Туриндустрии (РСТ), межрегиональные и региональные профессиональные объединения туроператоров и турагентов.

Решение поставленных задач и достижение значений целевых показателей (индикаторов) подпрограммы будет обеспечиваться при участии общественных организаций путем реализации ими следующих основных мероприятий:

внедрение участниками общественных объединений национальных, отраслевых и внутренних стандартов в работу предприятий и организаций туристской индустрии;

повышение квалификации работников туристических фирм и организаций смежных отраслей;

внедрение инновационных технологий с применением современных информационных и коммуникационных систем, включая системы поиска, бронирования, оплаты турпродуктов и отдельных туристских услуг;

консолидация работы участников общественных организаций по продвижению российских турпродуктов на внутреннем и международном рынках;

реализация иных проектов и мероприятий в сфере туризма в рамках уставной деятельности.

Таким образом, при участии общественных организаций и профессиональных объединений реализуется комплекс основных мероприятий, предусмотренных настоящей подпрограммой. 

Эффективность и полнота реализации данных мероприятий  оказывает существенное влияние на достижение показателей подпрограммы:

численность размещенных лиц в коллективных средствах размещения (въездной и внутренний поток);

количество средств размещения, классифицированных в соответствии с системой классификации гостиниц и иных средств размещения.

Участие общественных объединений и организаций, осуществляющих деятельность в сфере туризма, в реализации настоящей подпрограммы обеспечивается за счет собственных источников финансирования.

Информация о расходах общественных организаций и профессиональных объединений, осуществляемых за счет собственных источников, представлена в Таблице 7, сформированная на основании оперативных сведений, полученных в ходе мониторинга, проведенного Федеральным агентством по туризму.

Реализация указанных мероприятий осуществляется данными организациями во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти  субъектов Российской Федерации, включая участие в работе межведомственных комиссий, экспертных советов, рабочих групп по вопросам развития туризма.

8.  Обоснование объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации подпрограммы 

Финансирование подпрограммы осуществляется за счет средств федерального бюджета Российской Федерации, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств юридических лиц.

Общий объем финансирования подпрограммы составляет 363 039 491,10  тысяч рублей, в том числе:

из федерального бюджета предусмотрено 865 206,00 тысяч рублей;

из средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации должно быть профинансировано 66 386 061,60 тысяч рублей;

из средств юридических лиц 295 788 223,50 тысяч рублей.

Финансирование подпрограммы из федерального бюджета предусматривается в объемах:

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию подпрограммы по годам распределяются в следующих объемах:

2013 год – 120 528,10 тыс. рублей;

2014 год – 106 205,30  тыс. рублей;

2015 год – 106 412,10  тыс. рублей;

2016 год – 106 412,10  тыс. рублей;

2017 год – 106 412,10  тыс. рублей;

2018 год – 106 412,10  тыс. рублей;

2019 год – 106 412,10  тыс. рублей;

2020 год – 106 412,10  тыс. рублей.

Финансирование подпрограммы из средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации должно составить:

2013 г. – 9 511 882,30 тыс. рублей;

2014 г. – 11 326 385,90 тыс. рублей;

2015 г. – 11 023 427,10 тыс. рублей;

2016 г. – 9 702 862,50 тыс. рублей;

2017 г. – 6 740 684,20 тыс. рублей;

2018 г. – 6 641 611,20 тыс. рублей;

2019 г. – 5 686 875,30 тыс. рублей;

2020 г. – 5 752 333,10 тыс. рублей.

Финансирование подпрограммы из средств юридических лиц составит:

2013 г. – 51 233 337,40 тыс. рублей;

2014 г. – 41 053 195,70 тыс. рублей;

2015 г. – 44 597 423,70 тыс. рублей;

2016 г. – 35 190 031,60 тыс. рублей;

2017 г. – 31 241 485,90 тыс. рублей;

2018 г. – 32 812 441,50 тыс. рублей;

2019 г. – 31 395 387,80 тыс. рублей;

2020 г. – 28 264 919,90 тыс. рублей.

Ресурсное обеспечение реализации государственной программы за счет средств федерального бюджета представлено в Таблице 6.

Ресурсное обеспечение и прогнозная оценка расходов федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и юридических лиц на реализацию целей государственной программы представлены в Таблице 7.

9.  Анализ рисков реализации подпрограммы и меры управления рисками реализации подпрограммы

Важное значение для успешной реализации подпрограммы имеет прогнозирование возможных рисков, связанных с достижением основной цели, решением задач подпрограммы, оценка их масштабов и последствий, а также формирование системы мер по их предотвращению.

В рамках реализации подпрограммы могут быть выделены следующие риски ее реализации.

Правовые риски связаны с изменением федерального законодательства, длительностью формирования нормативной правовой базы, необходимой для эффективной реализации подпрограммы. Это может привести к существенному увеличению планируемых сроков или изменению условий реализации мероприятий подпрограммы.

Для минимизации воздействия данной группы рисков планируется:

на этапе разработки проектов документов привлекать к их обсуждению основные заинтересованные стороны, которые впоследствии должны принять участие в их согласовании;

проводить мониторинг планируемых изменений в федеральном законодательстве в сфере туризма.

Финансовые риски связаны с возникновением бюджетного дефицита и недостаточным вследствие этого уровнем бюджетного финансирования, секвестированием бюджетных расходов на сферу туризма, а также отсутствием устойчивого источника финансирования деятельности общественных объединений и организаций, что может повлечь недофинансирование, сокращение или прекращение подпрограммных мероприятий.

Способами ограничения финансовых рисков выступают:

ежегодное уточнение объемов финансовых средств, предусмотренных на реализацию мероприятий подпрограммы, в зависимости от достигнутых результатов;

определение приоритетов для первоочередного финансирования;

планирование бюджетных расходов с применением методик оценки эффективности бюджетных расходов;

привлечение внебюджетного финансирования, в т.ч. выявление и внедрение лучшего опыта привлечения внебюджетных ресурсов в сферу туризма.

Макроэкономические риски связанны с возможностями ухудшения внутренней и внешней  конъюнктуры, снижения темпов роста национальной экономики и уровня инвестиционной активности, высокой инфляцией, а также с кризисом банковской системы и возникновением бюджетного дефицита, что может вызвать снижение инвестиционной привлекательности в сферу туризма, необоснованный рост стоимости туристских услуг, а также существенно снизить объем платных услуг в сфере туризма. Изменение стоимости предоставления услуг (выполнения работ) может негативно сказаться на структуре потребительских предпочтений населения. Эти риски могут отразиться на уровне возможностей государства в реализации наиболее затратных мероприятий подпрограммы.

Снижение данных рисков предусматривается в рамках мероприятий подпрограммы «Обеспечение условий реализации Государственной программы», направленных на совершенствование государственного регулирования, в том числе по повышению инвестиционной привлекательности и экономическому стимулированию.

Административные риски. Риски данной группы связаны с неэффективным управлением реализацией подпрограммы, низкой эффективностью взаимодействия заинтересованных сторон, что может повлечь за собой потерю управляемости отрасли туризма, нарушение планируемых сроков реализации подпрограммы, невыполнение ее цели и задач, недостижение плановых значений показателей, снижение эффективности использования ресурсов и качества выполнения мероприятий подпрограммы.

Основными условиями минимизации административных рисков являются:

формирование эффективной системы управления реализацией подпрограммы;

проведение систематического аудита результативности реализации подпрограммы;

регулярная публикация отчетов о ходе реализации подпрограммы;

повышение эффективности взаимодействия участников реализации подпрограммы;

заключение и контроль реализации соглашений о взаимодействии с заинтересованными сторонами;

создание системы мониторингов реализации подпрограммы;

своевременная корректировка мероприятий подпрограммы.

Техногенные и экологические риски связаны с природными и климатическими явлениями и техногенными катастрофами, как в Российской Федерации, так и в странах, пользующихся популярностью у российских туристов, что может повлиять на степень их безопасности.

Эти риски также могут привести к отвлечению средств от финансирования подпрограммы в пользу других направлений развития Российской Федерации и переориентации на ликвидацию последствий катастрофы.

Геополитические риски связаны с тем, что политическая ситуация внутри страны и в сопряженных государствах оказывает большое влияние на развитие внутреннего и въездного туризма. Военные и террористические действия могут привести к снижению туристского потока и формированию образа Российской Федерации как страны, неблагоприятной для туризма, а также снизить ее инвестиционную привлекательность.

Для минимизации техногенных, экологических и геополитических рисков в рамках подпрограммы предусматривается принятие оперативных мер по информированию об угрозе безопасности российских туристов, своевременная защита граждан и быстрое реагирование.

Международные риски связаны с тем, что успешное функционирование сферы туризма напрямую зависит от состояния отношений Российской Федерации с другими странами. Кроме того, для сферы туризма имеет значение ситуация на международных туристских рынках и степень взаимной интеграции государств, что особенно важно для регионов приграничного туризма.

Кадровые риски обусловлены определенным дефицитом высококвалифицированных кадров в сфере туризма, что снижает эффективность работы предприятий и организаций туристской индустрии и качество предоставляемых услуг. Снижение влияния данной группы рисков предполагается посредством обеспечения притока высококвалифицированных кадров и переподготовки (повышения квалификации) имеющихся специалистов.

Риски, связанные с региональными особенностями, обусловлены:

различием в финансово-экономических возможностях субъектов Российской Федерации, что приводит к различной степени эффективности и результативности исполнения ими собственных полномочий в сфере туризма;

недостаточной межуровневой координацией региональных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере туризма;

слабым нормативным правовым и методическим обеспечением на уровне субъектов Российской Федерации.

Снижение рисков возможно за счет:

обеспечения правильного расчета требуемых объемов средств из регионального бюджета и дополнительного финансирования из федерального бюджета, а также привлечения средств из внебюджетных источников;

информационного обеспечения, операционного сопровождения реализации подпрограммы, включающее оперативное консультирование всех исполнителей подпрограммы;

предоставления субъектам Российской Федерации возможности получать необходимую консультацию, обеспечения их со стороны ответственного исполнителя модельными проектами нормативных правовых актов и модельными методиками.

12.5. Паспорт и обобщенная характеристика вклада федеральной целевой программы Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» в достижение цели государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» (2013-2020 годы)»

12.5.1. ПАСПОРТ
федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)»

УТВЕРЖДЕНА

постановлением Правительства

Российской Федерации

От 2 августа 2011 г. № 644

 П А С П О Р Т

федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)»

12.5.2. Вклад федеральной целевой программы
«Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» в достижение цели государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» (2013-2020 годы)»

Реализация Программы позволит к концу 2018 года значительно повысить конкурентоспособность российского туристского рынка, а также удовлетворить потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах.

В результате выполнения мероприятий Программы туристско-рекреационный комплекс Российской Федерации получит существенное развитие, повысится качество туристских услуг, а также будет решена задача продвижения туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем рынках.

Совокупный эффект от реализации мероприятий Программы можно рассматривать как сочетание имиджевого, экономического, бюджетного, социального и экологического эффектов.

Имиджевый эффект предусматривает формирование образа Российской Федерации как страны, благоприятной для туризма. Программа не только создает условия для продвижения российского туристского продукта на мировом и внутреннем рынках, но также способствует развитию экономических и культурных связей России с другими странами, улучшает мнение мировой общественности о стране в целом. Кроме того, признание Российской Федерации благоприятной для посещения страной повысит ее место во многих международных рейтингах, включая рейтинги, связанные с различными параметрами туристской конкурентоспособности, и рейтинг уровня безопасности.

Экономический эффект Программы будет достигнут путем привлечения дополнительных инвестиций в сферу туризма при реализации механизмов государственно-частного партнерства и обеспечении экономически привлекательных условий для бизнеса. Предполагаемый экономический эффект состоит в увеличении внутреннего спроса на туристский продукт, росте валового внутреннего продукта и улучшении платежного баланса страны за счет развития въездного туризма, сокращения выездного туристского потока в результате развития внутреннего туризма. Экономический эффект также связан с укреплением экономической безопасности Российской Федерации за счет создания стабильно прибыльной отрасли, не связанной с ценами на сырьевые ресурсы на мировых рынках. Реализация Программы внесет свой вклад в переход отечественной экономики на несырьевую инновационную модель развития.

Бюджетный эффект от реализации Программы выражается в предполагаемых поступлениях в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (включая внебюджетные фонды) в процессе и по результатам реализации мероприятий Программы, а также в экономии средств федерального бюджета. Бюджетные поступления предполагаются за счет увеличения налоговых поступлений от развития и создания объектов туристской инфраструктуры и работы организаций сферы туризма. Бюджетная экономия возникает в результате повышения эффективности государственных инвестиций за счет мультипликативного эффекта и привлечения частных инвесторов, а также за счет экономии в связи с повышением занятости населения и экономическим развитием регионов.

Экологический эффект объясняется тем, что в отличие от многих других отраслей экономики туризм не приводит к истощению природных ресурсов. Указанная отрасль в значительной степени ориентирована на использование возобновляемых ресурсов. Кроме того, развитие многих видов туризма прививает бережное отношение к природным ресурсам страны.

Социальный эффект проявляется в создании условий для улучшения качества жизни российских граждан за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также в решении социальных проблем за счет создания дополнительных рабочих мест и обеспечения занятости населения. Реализация Программы позволит решить ряд важных социальных задач, связанных с удовлетворением потребностей различных категорий российских граждан в активном и полноценном отдыхе, укреплении здоровья и приобщении к культурным ценностям, а также с патриотическим воспитанием молодого поколения страны.

Интегральный общественный эффект от реализации мероприятий Программы, приведенный к году начала реализации Программы, составляет 980,3 млрд. рублей.

Интегральный коммерческий эффект от реализации мероприятий Программы, приведенный к году начала реализации Программы, оценивается в 231,3 млрд. рублей. Индекс прибыльности (доходности) частных инвестиций составляет 1,1, что позволяет считать Программу эффективной. Период окупаемости частных инвестиций в реализацию проектов, вошедших в Программу, составляет 13 лет.

Интегральный бюджетный эффект от реализации мероприятий Программы составляет 574,4 млрд. рублей. Расчетный срок окупаемости бюджетных инвестиций или период возврата средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации составляет 6 лет. Коэффициент финансового участия государства в реализации Программы равен 0,26.

Экологическая эффективность Программы является неотъемлемой частью ее общей эффективности. Защита окружающей среды при реализации мероприятий Программы обеспечивается путем реализации заложенных в инвестиционные проекты технических и технологических решений, соответствующих современным стандартам и повышенным экологическим требованиям. Контроль соблюдения действующего законодательства в части защиты окружающей среды как на этапе предварительного отбора инвестиционных проектов, планируемых для реализации в рамках Программы, так и на этапе реализации Программы, в том числе обязательность прохождения экологической экспертизы проектов, обеспечивает высокую экологическую эффективность каждого проекта и Программы в целом.